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中國不宜采用低價中標

作者：鋼結構網    
時間：2009-12-23 10:02:22 [收藏]

        在我國目前的大環境下，工程招標特別是一些遠未達到自由競爭的要害行業工程招標不適宜采用國際上流行的低價中標法。
    我國的工程招投標歷史還不長，普遍采用招投標來發包工程，則是近幾年來的事。自從我國實行招投標以來，有個問題一直在政府部門、業主、施工企業與學者之間爭論不休。那就是：我國的工程招投標工作應不應與國際接軌？問題的實質在于我國是否應采取國際工程招標中流行的低價中標制度？
    贊成者認為，從保護投資者利益的角度出發，低價中標是市場經濟的必然選擇。但低價中標如何保證工程質量，在當前多數工程投資方為國家的前提下，似乎贊成者也找不到有效的方法。
    反對者則抓住工程質量大做文章，認為采取低價中標制度必然導致施工企業惡性競爭，從而最終使工程質量無法保障，要不就是造成大量的“釣魚工程”，出現投標者先是以低價取得工程承包權，然后再在工程施工過程中與業主討價還價，最終結算價遠遠超出合同價。另外，反對者還認為，低價中標將使施工企業的生存環境進一步惡化，使一些國有企業破產，給社會帶來不安定因素。
    筆者在電力行業從事投標工作已過10年，以個人的實際工作經驗和對國際工程招投標的了解，深深體會到；在中國目前的大環境下，工程招標不適宜采用國際上流行的低價中標法。究其原因，主要有以下幾點。
    我國特有的投資主體結構
    招投標是一種徹頭徹尾的市場行為，招投標最初產生的原因也是為了切實保障投資者的利益。作為出資方，投資者希望能有一種有效的方法來確定合理的工程造價。但在信息不對稱的情況下，投資方一般沒有工程經驗，采用協商的手段，一來難以有效降低價格，二來所費成本較高。在這種情況下，借鑒貨物拍賣產生了工程招投標。從世行“菲迪克合同范本”就可以看出：招投標工作的根本目的就是，投資方利益至上。假設在一市場內，投資方的利益不能得到有效的保護，那么很快就會沒有人肯出錢投資，最終導致市場的萎縮。在完全的市場經濟里，投資主體往往是私人投資者，即使象世行這樣的投資人也基本是由各國財團組成。這些分散的投資主體最關心的就是收益，高風險的投資會讓他們卻步。在這種情形下，保護投資者就等于保護了市場，各國政府在保護投資者的態度上是非常堅決的。
    反觀我國，大型基本建設的投資主體大多都是國家，或是由國家完全控股的大企業。這樣的投資主體，沒有或是很少有降低造價的沖動。因而在我國，招標從來不是一種自發性行為，而是一種政府強制性行為。從1979年根據世行貸款的要求開始，到目前實行的《招標投標法》，無一不體現出我國工程招投標的強迫性。可以毫不夸張地說，如果缺少了國家的強制性措施，中國的招投標市場將會消失，自發要求的情況下，投資者的目的再明白不過：那就是要達到經濟最優化，即在保證質量的前提下投資最省。要保證做到這一點，自由市場最終將迫使招標方做到“公開、公平與公正”。反觀強制實施，規則制定者的本意肯定是好的，但實施者有自己的獨立意志，無論規則制定的多么完善，在實施的過程中總有一些可資利用的漏洞。
    此外，我國的工程建設投資主體基本上是一些原來計劃經濟時代的行業主管部門（改制后的企業仍有這種性質），實行工程招投標后，自然要求這些主管部門放棄其原來的一些管理職能，這需要一個較為漫長的過程，尤其在中國這個封建傳統較為久遠的國家。這些行業主管部門的原下屬施工企業，也不愿失去原來的“保護”，他們倚仗與主管部門千絲萬縷的聯系，想方設法影響投資部門，使招投標工作在具體實施時偏向于自己。而主管部門也往往礙于情面，找出各種各樣的理由來保護自己行業內的施工企業，在這樣的環境下制定出來的招投標規則當然不可能會以低價中標為主。
    未能建立權威的技術監督機制
    低價中標首先有一個前提：即必須對投標方案做出正確的評價，國內投標在這一點上做得很不夠。技術標評選時往往是走過場或是憑自己的印象打分，而未能對施工單位的方案設計做出綜合、認真的評價。
    造成此種現象的主要原因是目前的專家庫制度設計不合理。專家評標小組的成員主要（當中也有投資方代表）是從專家庫當中隨機挑選出來的，這從一個方面保證了評標的公正性。但對門類的劃分不清或不夠細，專家們對自身專業以外的問題不了解，也就無從對施工設計做出合理或不合理的評價。例如，變電站的電氣安裝工程，評標時完全有可能全部都是電氣專業以外的專家，雖然電力工程有其互通性，但要求土建工程師對電氣技術方案做出一個中肯的評價，的確是勉為其難。專家的專業知識在評標時無用武之地，當專家不能用經驗和常識來判斷一個技術方案的好壞，而作為評標組成員，他又必須給出結論。就迫使專家只能在技術標書的包裝、版面安排上吹毛求疵，不能不說是我國當前招投標制度的一大弊病。
    此外，評標小組中的專家們大多不是投資方的代表，也非受投資方的雇用，我們很難想象在毫無約束力的條件下，他們會切實對投資方負責。這種責任感的強弱，往往關系到利害問題上是否能做到據理力爭。相反，我們的專家多數是隨大流，對模棱兩可的問題不明確表態，害怕遇到激烈的爭論，對技術標的評判的結果顯得有些漠不關心。為什么？因為他們不需要對自己的行為負責，挑選的方案再好，他們不會得到任何嘉獎，方案再差（只要不出現重大事故），也不會對其有任何利益損害，甚至對其聲譽也無甚影響。
    反觀國際上的投標，投資方對技術專家們是非常倚重的。如何尋找合格、稱職的專家小組，投資方并不需要花太多精力，市場上有足夠數量的投標咨詢公司可供選擇。這些咨詢公司完全獨立于投資方之外，它受投資方的雇傭，對投資方負責。但在信息完全不對稱的情況下，投資方如何能夠做到對咨詢公司的有效控制？市場法則起了關鍵的作用，不能令投資方滿意的咨詢公司將很快被市場淘汰。合格的咨詢公司儲備了大量各式各樣的專業人才，來滿足不同類型的工程建設需要。這些專家不僅具有良好的知識儲備，同樣具有豐富的現場經驗，基本上能夠識別施工單位的弄虛作假。
    投資方當然希望將工程造價壓得越低越好，但要保證工程質量就必須保證相應的投入。這是一個悖論，投資方只能在這個悖論中追求平衡，片面的強調其中任何一個因素，結果都只會適得其反。
    國際上，技術專家對施工設計的評判非常重要，是評價標書的重要指標。因而，投資方要求專家小組對技術方案的了解深度也絕非國內可以比擬。例如，世行在我國最早的投資項目之一魯布格水電工程，日本方面的報價比中方報價低60％左右，如果放在國內，早已成為廢標。結果經過專家小組的論證后，認為其施工工藝確有先進之處，完全可行，最終確定由日本方中標。魯布格水電工程也由此成為我國工程招投標歷史上的一個里程碑。
    招標方的傾向性
    雖然2000年頒布的《中華人民共和國招標投標法》和《評標委員會和評標方法暫行規定》中有明確規定，評標可以采用“最低投標價法”和“綜合評分法”兩種方式，但真正采用前一方式的，極為罕見。究其原因，無非是因前者的客觀性太強，使招標方難以操控投標結果，而后者有三分之一以上的分數是主觀評分，招標方可以操作的空間自然大許多。
    當前，招標方違反“公平”原則的行為屢見不鮮。有的招標方不按規定，全部專家小組成員均由自己認命；有的則在招標文件中列明一些明顯有利于個別單位的條款；還有的則是在評標時由投資方的專家明確表示支持某一投標單位。
    招標方的傾向性出自以下三個原因：首先是犧牲價格保質量。在政策允許的范圍內，招標方不愿意承擔任何質量方面的風險，導致工程的性價比扭曲。我國對工程質量采取終身責任制，而相應地對工程造價的限制卻不甚嚴格。“花錢保質量”是建筑界最流行的一句口號，這看似有道理，其實是極大有浪費，同時也為工程施工時的“權力尋租”大開方便之門。
    錢花多少并不需要負責，且這錢又并非自己的，投資方自然不怎么心疼；其次是招標方為行業內的施工企業作考慮。前面提到過，在產業主管部門作為投資方的情況下，其下屬的施工企業憑借其與主管部門多年的良好關系，必然對招標方的決策產生一定影響。也許這并非招標方的初衷，但在實際中的確難以避免；最后就是“權力尋租”。因愈客觀的評價標準，愈難以進行“尋租”活動。
    如果僅以“最低標價”作為評審標準，那么投資方左右投標結果的能力將會大大降低，也就等于中標結果將完全由市場決定。投資方手中的權力將大大削弱，“權錢交易”的成本將極大幅度地提高。因而近年來國家雖然一再要求投資方應談出具體的招標工作，而投資方遲遲不愿交出手中權利的原因也就在此。
    從上面的分析我們可以看出：我國目前的工程投標之所以無法與國際接軌，其根本原因在于我國當前的投資結構不合理。其實，私有化在20世紀60年代已成為全球性風潮，一些原來被經濟學家認為不適宜私有化的部門和行業也紛紛卷入其中。例如電信業、國家鐵路等，至于電力和能源工業，一些國家如美國自始至終都未曾有過國家壟斷。
    在國家壟斷的行業內，是不存在完全的市場競爭的，因為政府作為國有資產的代言人，必然會自覺或不自覺地干預市場，且其行為的正義性不容置疑。20年的改革開放，使經濟領域內的大部分市場達到或接近達到了自由競爭的狀態，而在一些所謂的要害行業，如電信、電力、鐵路等，自由競爭遠未開始。
    進入WTO后，對市場的開放程度要求愈來愈高，工程投標如何與國際接軌已成為一個迫在眉睫的問題。要在短期內解決面臨的所有問題，顯然不大可能，如改變投資產業結構就非一朝一夕之功。
    就目前的工程投標來說，仍有不少可以改進的地方：第一是加強立法，可以根據近年來投標工作中出現的一些問題，制定相應的管理條例。例如詳細規定投資方不允許有任何偏袒性行為，不允許有任何形式的加分等。第二是大力發展投標咨詢機構，且其中立性必須得到保證，嚴禁投資方以任何方式入股或成立投標咨詢機構。第三是對投標市場進行進一步細分，規模不同，適應的施工企業也不一樣。盡量減少邀請招標或議標等投標方式，防止“內部人操作”，增加公開招標的比率。總的是要促使我國的工程招投標工作邁上新的臺階。
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